政府和社会资本合作模式操作指南
来源:   作者:   点击数:510   日期:2016-10-25   字体:【

关于印发政府和社会资本合 模式操作指南(试行)

 

的通知

 

财金 (2014) 113

 

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅() 新疆生产建设兵团财务局 :

 

根据《财政部推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知)) C 2 014) 76 )为保证政府和社会资本合作项目实施质量,规范项目识别、 准备、采购、执行、移交各环节操作流程 现印发《政府和社会资本合作模式操 作指南(试行))) 请遵照执行。

: 政府和社会资本合作模式操作指南(试行)

 

 

                                                       财政部

 

 

2014 11 29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

:

 

政府和社会资本合作模式操作指南

〈试行〉

第一章 总则

 

第一条为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式 CPublic-Private Partnersh ip PPP) 根据《中华人民共和国预算法》、 《中民共和国政府 采购法》、 《中华人民共和国合同法》 《国务院加强地方政府性债务管理 的意见)) C 国发 (2014) 43 号〉、《国务院深r预算管理制度改革的决定》

(国发 (2014) 45 号〉和《财政部关 推广运用政府和社会资本合作模式有关

问题的通知)) C财金 (2014)76 号〉等法律、法规、规章和规范性文件 制定 本指南。


 

第二条本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,

但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

第三条本指南适规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资 本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。

第四条财政部门应本着社会主义市场经济基本原则,以制度创新、合作契 约精神,加强与政府相关部门的协调,积极发挥第三方专业机构作用,全面统筹 政府和社会资本合作管理 作。

各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设 立政府和社会资本合作中心或指定专门机构     履行规划、融、识别评 估、咨询服务、 传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。

第五条各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则,依法、规范、

高效实施政府和社会资本合作项目。

 

第二章项目识别

第六条   投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较

高的基础设施及公共服务类项目  采用政府和社会资本合作模式。 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。

 

〈一〉政府发起。

财政部门(政府和社会资本合作中心)应负责向交通、住建、环保、能源、 教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作 项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改 建项目或存量公共资产中遗选潜在项目。

〈二〉社会资本发起。

社会资本应以 项目建议书的财政部门 (政府和社会资本合作中心)

荐潜在政府和社会资本合作项目。


 

第七条财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选 确定备选项目。财政部门(政府和社会 资本合作中心〉应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

列入年度开发计划的项目 项目发起方应按 政部门(政府和社会资本 合作中心〉的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目 产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出 说明和初步实施方案。

第八条财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门 从定性 和定量两方面开展物有所值评价作。定量评作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购

模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本 现值与公共部门比较值进行比较 计算项目的物有所值量值 判断政府和社会资 本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

第九条为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素对部分政府付费或政府补贴的项目 开展财政承受能力论证每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。

第三章项目准备

第十条县级(含〉以上地方人民政府可建立专门协调机制 主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作,实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

第十一条项目实施机构应组织编制项目实施方案,依次对以下内容进行介绍:


 

(--)项目概况。

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用府和社会资

本合作模式运作的必要性和可行性,以及项目运作的目标和意义。

经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规

模或资产价值 要产出说明和资金来源等。

项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

〈二〉  风险分基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管 理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分 配项目风险。

原则上,项设计、建造、财务和运营维护 等商业风险社会资本承担 ,法 律、政策和最低需求等风险  由政府承,不可抗等风险由政府和社会资本合理

〈三〉 项目运作方式。

项目运作方式主要包括 委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有­

运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

具体运作方式的选择主要由收费定价机制 项目投资收益水 平、风险分配基

本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

〈四〉 交易结构。

交易结构主要包括项目 投融资结构、国报机制和相关配套安排

项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资 产的形成和转移等。


 

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付

费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路

等配套设施和项目所需的上下游服务。

〈五〉合同体系。

合同体系主要包括 项目合同 股东合同、融资合同、 程承包合同、运营服 务合同、!展料供应合同、产品采购合同和保险合同 等。 项目合同其中最核心的 法律文件。

项目边界条件是项目合同的核心内容,主要包括权利义务、交易条件、履约 保障和调整衔接等边界。

权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付 方式和风险分配结果等。

交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和 产出说明等。

履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函   

运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展 期、项目新增改扩建需求等应对措施。

〈六) 监管架构。

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机 构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权:监管方式主要 包括履约管理、行政监管和公众监督等。

〈七〉 采购方式选择。


 

项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行 ,采购

方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目

实施机构应根据项目采购需求特点 依法选择适当采购方式。

公开招标主要适核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法 律法规和政府采购政策  ,且采中不作更改的项目。

第十二条财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物 有所值和财政承受能力验证,通过验证的   由项目实施机构报政府审核:未通过 验证的 可在实施方案调整后重新验证 :经重新验证仍不能通过的 不再采用政 府和社会资本合作模式。

第四章项目采购

第十三条项目实施机构应根据项目需要准备 资格预审文件,发布资格预审公邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审 验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争 并将资格预审的评审报告提交 政部门〈政府和社 会资本合作中心)备案。

项目有 3 家以上社会资本通过资格预审的 项目实施机构可以继续开展采购 文件准:项目通过资格预审的社会资本不足 3 项目实施机构应在实 施方案调整后重新组织资格预审:项目经重新资格预审合格社会资本仍不够      3 家的 可依调整实施方案选择的采购方式

第十四条资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发 布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的  应及时通知项 目实施机构。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称 采购需求、 对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格 社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地 点。提交资格预审申请文件的时间 公告发布之日起不得少 15 作日。

第十五条项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等〉竞争者应提供的资格 、资信及业绩证明文件、采购方式、


 

项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求 、提交响应件截止时间 启时间及地点、强担保的保金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及他法律文

采用争性谈判或竞争性磋商采购方式的,项目采购文件除上款规定的内容 外,还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容,包括采 购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

第十六条评审小组由项目实施机构代表和评审专家共 5 人以上单数组成,其中评审专人数不得评审小组成员总数的 2/3评审专家可以由项目实施机构行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家 目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

第十七条项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方

开展采购的,按照政府采购法律法规及有关规定执行。项目采争性磋商采购方式开展采购的,按照列基本程序进行:

〈一〉采购公告发布及报名。

争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。争性 磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许 未进行资格预审的社会资本参与采购活动,以及审查则、项目产出说明、对社 会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间公告发布 之日不得 10 日。

(二〉资格及采购文件发售。已进行资格预审的,评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审。允许进行资格后审的,由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查 。项目实施机构可以视项目的具体情况,组织对符合条件的社会资本的资格条件,进行考察核实。


 

采购文件售价 应按照弥补采购文件印制成本费用的原则确定 不得以营利

为目的,不得以项目采购金额作为确定采购文件售价依据。采购文件的发售期限自开始之日起不得 5 作日。

〈三〉采购文件的渣清或修改。

提交首次响应文件截止之日前 项目实施机构可以对已发出的采购文件进行 必要的澄清或修改  澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清或修改 的内容可能影响响应文件编制的,项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间 至少 5  以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本:不足  5  项目 实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。

〈四〉响应文件评审。 项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审 :

第一阶段 :确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判, 谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款,但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容 须经项目实施机 构确并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式 管理办法》及有关规定执行。

第二阶段 :综合评分。最终采购需求方案确定后 由评审小组对社会资本提 交的最终响应文件进行综合评分,编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有 关规定执行。

第十八条项目实施机构应在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合 列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策 以及对社会资本参与采购活动和履约保证的 强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的  2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或


 

资产评估值的 10%。无固定资产投资或投资大的服务型合作项目 履约保证

金的数得超过平均 6 个月的服务收入额。

第十九条项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑

得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。

第二十条项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判作组。按照候选 社会资本的排名依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细 节问题进行合同签署前的确认谈判率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同可谈判的核心条款不得与排序在前但己终止谈判的社会资本进行再次谈判。

 

第二十一条确认谈判完成后项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示 公示期不得 5  作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

公示期满无异议的项目合同,应在政府审核同意后由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的 待项目公司成立后 由项目公司与项目实

施机构重新签署项目合同,或签署关 承继项目合同的补充合同。

项目实施机构应在项目合同签订之日起 2 作日内,将项目合同在省级以 上人民政府财政部门指定的媒体上公告,但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内 容除外。

第二十二条各级人民政府财政部门应当加强对 ppp 项目采购活动的监督检

及时处理采购活动中的违法违规行为。

 

                       第五章 项目执行


 

第二十三条 社会资本可依法设立项目公司 。政府可指定相关机构依法参股

项目公司。项目实施机构和政部门(政府和社会资本合作中心〉应监督社会资 本按照采购文件和项目合同约定按时足额出资设立项目公司。

第二十 项目融资由会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应 及时开展融资方案设计、机构接洽合同签订和融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中心〉和项目实施机构应做好监督管理工作 防止债务向政府转移。

社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的,政府可提取履约保函 直至终止项目合同:遇系统性金融风险或不可抗力的 政府、社会资本或项目公 司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。

当项目出现重大经营务风威胁或侵害债权利益时债权人可依据 与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款 要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内 重大风险己解除的债权人应停止介入。

第二十五条项目合同中涉及的政府 支付义务,财政部门应结 合中长期财政 规划统筹考虑 纳入同级政府预算 按照预算管理相关规定执行。财政部门( 府和社会资本合作中心)和项目实施构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台严格控制政政风险。在政府综合财务报告制度建立后政府和社会 资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

第二十六条项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司 履行合同义务 定期监测项目产出绩效指标编制季报和年报 并报财政部门〈政 府和社会资本合作中心)备案。

政府有支付义务的项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实 际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益 机制的,社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享 有的超额收益。


 

项目实际绩效约定标准的 项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条

款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据 :未达到约定标准的项目实施

机构应执行项目合同约定的 惩处条款或救济施。

第二十七条社会资本或项目公司违反项目合同约定,威胁公共产品和服务 持续稳定安全供给 或危及国家安全和重大公共利益的,政府有权临时接管项目, 直至启动项目提前终止程序。

政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用,将根 据项目合同约定 由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应 承担的临时接管费用 可以从其应获终止补偿中扣减。

第二十八条在项目合同执行和管理过程中,项目实施机构应重点关注合同 修订、违约责任和争议解决等 作。

〈一〉合同修订。按照项目合同约定的条件和程序,项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化,提出修订项目合同申待政府审核同意后执行。

()违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的,应承担相 应违约责任 包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合 同等。

(三〉争议解决。在项目实施过程中按照项目合同约定项目实施机构、社会资本或项目公 司可就发生争议且无法协商达成一致的事项,依法申请仲裁或提起民事诉讼。

第二十九条项目实施机构应每 3-5 年对项目进行中期评估,重点分析项目 运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理』性 : 及时评估已发现问题的风险 制订应对措施,并财政部门(和社会资本合作中心)备案。


 

第三十条政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管

职责 重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和 劳动者权益等。

社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的可依法申 请行政复议或提起行政诉讼。

第三十一条政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息

障公众知情权,接受社会监督。

社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。 政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩 效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。

社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务

达标准的 可向政府职能部门提请监督检查。

第六章项目移交

第三十二条项目移交时 项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收 回项目合同约定的项目资产。

项目合同中应明确约寇 移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形 式包括期满终止移交和提前终止移交:补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权:移交标准包括设备完好率和最短可使用年指标。

采用有偿移交的,项目合同中应明确约定补偿方案 ;没有约定或约定不明的, 项目实施机构应按照"恢复相同经济地位"原则拟定补偿方案报政府审核同意后实施。

第三十三条项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交作组 ,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。


 

项目移作组应委托具有相关资质的资产评估机构,按照项目合同约定的

评估方式,对移交资产进行资产评估,作为确定补偿金额的依据。

项目移作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的,移交作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

第三十四条社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识 产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构, 办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳 过渡相作。

第三十五条项目移交完成后,财政部门〈政府和社会资f合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作 模式应用等进行绩效评价 并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展 政府和社会资本合作管理 作决策参考依据。

 

第七章附则

第三十六条本操作指南 印发之日起施行,有效期 3 年。

第三十七条本操作指南由财政部负责解释。

名词解释

1.全生命周期  C Whole Life Cycle) 是指项目从设计、融资 建造、运营、 维护至终止移交的完整周期。

2.产出说明 COutput Specification) 是指项目建成后项目资产所应达到 的经技术标准     以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

 

3.物有所值 CValue for MoneyVFM) 是指组织运用其可利用资源所 能获得的长期最大利益。 VFM 评价是国际上普遛采用的一种评价传统上由政府提 供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系 旨在实现 公共资源配置利用效率最优化。

4 .公共部门比较值 CPublic Sector ComparatorPSC) 是指在全生命周 期内 政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值 主要包括 建设运营净成本、可转移风险承担成本 自留风险承担成本和竞争性中立 整成 本等。

 

5.使用 CUser Charge) 是指由最终消费用户直接付费购买公共产 品和服务。

6 .可行性缺 补助 CViability Gap Funding) 是指使用者付费不足以满 足社会资本或项目公司成本回收和合理回报  而由政府以财政补贴 股本投入 优惠贷款和其他优惠政策的形式 给予社会资本或项目公司的经济补助。

7 . CGovernment Payment) 是指政府直接付费购买公共产品和服 主要包括可用性付费 CAvailabili ty Payment)使用CUsage Payment) 和绩效付 CPerformance Payment) 政府费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

8 .委托运营 COperations &Maintenance O&M) ,是指政府将存量公共资产 的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服


 

务的政府和社会资本合作项目运作方式 。政保留资产所有权 只向社会资本或

项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过 8 年。

9 .管理合同 CManagement Contract MC) ,是指政府将存量公共资产的运 维护及用户服务权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留 资产所有只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让- -移交的过渡方式,合同期限一般不超过 3 年。

10.建设-运营-移交 CBuild-Operate-Transfer BO凹,是指由社会资本或 项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责 合同期 满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为  20-30 年。

 

11. 建设-拥有-运营 CBuild-Own-Operate BOO) BOT 方式演变而来, 二者区别主要是 BOO 下社会本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同 中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。

 

 

12.转让-运营-移交CTransfer-Operate-Transfer TOT)是指政府将存 量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司 并由其负责运营维护和用户服 合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30 年。

13.改建-运营-移交 CRehabilitate-Operate-Transfer ROT),是指政府 TOT的基础增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

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